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Pobreza, participación y facilitación gubernamental

APÉNDICE

SUMARIO DEL DISEÑO Y LOS MÉTODOS DE LA INVESTIGACIÓN

por
Gert Lüdeking, Coordinador del programa
Christopher Williams, Coordinador de investigación del programa

traducción de Mª Lourdes Sada

LISTA DE CONTENIDOS

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Enlaces a:

  1. TÍTULO E INTRODUCCIÓN:

    1. SUMARIO EJECUTIVO
    2. 17 RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
    3. INTRODUCCIÓN
    4. Agradecimientos

  1. PARTE I: RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN, LECCIONES EXTRAÍDAS, RECOMENDACIONES

    1. Efectividad y relevancia de las estrategias aplicadas para reducir la pobreza
    2. Participación comunitaria y gestión comunitaria
    3. Resultados de la facilitación gubernamental de la acción comunitaria
    4. Descentralización, facilitación y organización comunitaria: Variaciones en África y América Latina

  1. APÉNDICE: RESUMEN DEL DISEÑO Y LOS MÉTODOS DE INVESTIGACIÓN

    1. Cuestiones principales de investigación
    2. Marco de la investigación
    3. Medición de la evolución en el tiempo de los conceptos
    4. Examen de la validez, relevancia y contribución del PDC
    5. Análisis del grado en el que el programa Y los conceptos aplicados reducen la pobreza

APÉNDICE: SUMARIO DEL DISEÑO Y MÉTODOS DE INVESTIGACIÓN

(A) Cuestiones principales de investigación

El Proyecto de Investigación sobre la Pobreza del CNUAH (Hábitat)/Instituto de Estudios Sociales (IES) es un estudio que analiza las experiencias del Programa de Desarrollo Comunitario (PDC) en siete países, a lo largo de diez años (1986-1996). La investigación examina cómo los conceptos utilizados por el Programa –participación comunitaria, gestión comunitaria y facilitación gubernamental– se tradujeron en herramientas prácticas, y lo efectivas que estas herramientas resultaron en la reducción de la pobreza. El estudio también considera cómo los conceptos aplicados evolucionaron: cómo el Programa revisó sus conceptos y herramientas correspondientes a lo largo de diez años. Además, la investigación compara cómo utilizó el PDC estos conceptos con la forma en que los aplicaron otras organizaciones e instituciones. Por medio de esta comparación, la investigación intenta comprender la validez, relevancia y contribución del enfoque del CNUAH (Hábitat) al desarrollo comunitario.

El análisis de todo ello y los temas relacionados se organiza en cuatro cuestiones principales de la investigación:

  1. ¿Cómo han evolucionado los conceptos de participación comunitaria (PC), gestión comunitaria (GC) y facilitación gubernamental (FG) en el Programa desde su origen?

  2. ¿Cuál es la validez de este desarrollo conceptual, cómo se compara con los patrones generales del desarrollo, tal y como se miden en las publicaciones?

  3. ¿Hasta qué punto son efectivas la PC, GC y FG practicadas por el programa en el cumplimiento de las metas generales como la reducción de la pobreza, la mejora de los asentamientos y la calidad del hábitat?

  4. ¿Qué sugieren los resultados de la investigación sobre la política general del desarrollo, y del PDC en particular, con referencia a las similitudes y diferencias regionales?

(B) Marco de la investigación

Las cuatro cuestiones de la investigación son difíciles de responder porque los conceptos como participación, gestión y facilitación son complejas y ambiguas. Los conceptos tienen diferentes significados para distintas personas en distintos momentos. Esto dificulta el análisis de cómo los conceptos se practicaron y cómo evolucionaron a lo largo del tiempo. La complejidad de los términos también complica los esfuerzos para determinar cuánto se mejoraron los asentamientos y la calidad del hábitat.

Por estos motivos, la investigación se apoya en un marco analítico para hacer frente a la complejidad de los conceptos. El marco puede compararse a un mapa de carreteras que permite a los investigadores definir lo que se entiende por participación comunitaria, gestión comunitaria y facilitación gubernamental. Proporciona a los investigadores una herramienta para comparar los conceptos en diferentes países y cómo las comunidades, los gobiernos locales y los políticos los aplican en circunstancias muy distintas.

El marco o mapa hace los conceptos más manejables. No sólo considera la idea general de participación, gestión y facilitación, sino también a los elementos que componen cada uno de estos conceptos. Por ejemplo, la participación comunitaria contiene los elementos de liderazgo comunitario, organización comunitaria y equilibrio entre los sexos. La gestión comunitaria engloba los elementos de planificación, supervisión y movilización de recursos. Y la facilitación gubernamental comprende los elementos de planificación, financiación y administración.

El marco va más allá y divide cada uno de los elementos en su correspondiente conjunto de aspectos. Los aspectos ayudan a definir la calidad de los elementos. Por ejemplo, si estamos interesados en analizar el liderazgo comunitario, querremos saber el carácter y la calidad de ese liderazgo. ¿Es este liderazgo democrático? ¿Es el resultado de una elección efectuada por los miembros de la comunidad? ¿Las decisiones de este liderazgo reflejan realmente los deseos de la mayoría de los residentes del asentamiento?

Elementos y aspectos ayudan a aclarar lo que cada uno de los tres conceptos significa, pero no mide estos conceptos. El marco de la investigación aún da un paso más. Incluye un conjunto de indicadores para cada aspecto. Los indicadores miden lo que la investigación denomina «estados cualitativos». Volvamos al ejemplo del liderazgo. Es importante preguntarse si el liderazgo es democrático. Aún así, necesitamos saber el grado de democracia en la toma de decisiones y el nivel de fiabilidad del liderazgo para poder medir si este liderazgo es, de hecho, democrático. Por esta causa, el marco de la investigación incluye más de 400 indicadores que ayudan a medir los aspectos de los elementos correspondientes de participación, gestión y facilitación.

Provistos de un marco sistemático, repleto de elementos, aspectos e indicadores, los investigadores se encuentran en una posición ideal para examinar cómo estos conceptos (I) evolucionan (a lo largo del tiempo y entre diferentes países), (II) se comparan con lo que hasta ahora se ha publicado, y (III) son efectivos en la reducción de la pobreza.

(C) Medición de la evolución de los conceptos a lo largo del tiempo

El marco de la investigación proporciona una referencia excelente para medir cómo se han aplicado los conceptos y cómo han evolucionado en el tiempo. Se convierte en una suerte de «red» en la que los investigadores pueden capturar y organizar la amplia diversidad de prácticas y actividades emprendidas por el PDC y sus socios en los siete países desde 4988. El estudio «lanza» esta «red» en cada uno de los países al principio de la implementación del proyecto, y después en varios puntos clave hasta 1996 (incluido). El «lanzamiento» inicial al comienzo del proyecto proporciona una línea básica con la que se pueden comparar periodos subsiguientes.

El estudio también documenta las condiciones económicas, sociales y políticas en cada uno de los países, como parte del inventario inicial de conceptos y prácticas. La investigación intenta determinar qué tipo de «terreno de juego» constituían los países cuando junto con el CNUAH (Hábitat) comenzaron a ensayar, aplicar y desarrollar los conceptos de participación comunitaria, gestión comunitaria y facilitación gubernamental. Los factores que influyen en los conceptos abarcan políticas de ajustes estructurales, programas nacionales de descentralización, dictámenes constitucionales para la participación popular, tradiciones históricas de movimientos sociales y organización comunitaria, introducción de políticas multipartidistas, fuertes disminuciones en los precios de los servicios, aumento de la urbanización, etc.

En 1996, los equipos de investigadores locales y nacionales de cada país utilizaron el marco de la investigación y los correspondientes análisis de las condiciones sociales y económicas para documentar la evolución y la aplicación práctica de los conceptos. Su investigación se consolidó en informes nacionales, un total de siete: uno por cada país bajo investigación. Los equipos de investigación se basaron en fuentes secundarias como documentos de proyectos, materiales de adiestramiento, informes analíticos e informes de talleres. Los investigadores complementaron estos datos efectuando entrevistas selectivas con personal de los proyectos y socios en organizaciones no gubernamentales, y en los gobiernos centrales y locales.

A finales de 1996, el equipo de coordinación de la investigación, con base en el Instituto de Estudios Sociales (IES), preparó un informe de síntesis basado en los siete informes de los países. El informe de síntesis proporciona un panorama global del conjunto del Programa de Desarrollo Comunitario del CNUAH (Hábitat). Este señala diferencias entre países y regiones, e identifica tendencias clave sobre cómo se aplicaron los conceptos por parte del programa, y cómo evolucionaron a lo largo del tiempo.

(D) Examen de la validez, relevancia y contribución del PDC

Para comprender la importancia de los esfuerzos de diez años del CNUAH (Hábitat) para fomentar los conceptos del desarrollo comunitario hay que saber cómo otros activistas, profesionales y políticos han aplicado estos conceptos. La forma más directa de obtener este conocimiento es estudiar las publicaciones sobre participación comunitaria, gestión comunitaria y facilitación gubernamental. Una combinación de las publicaciones proporciona la base para una comparación entre lo publicado y el PDC. Es decir, una impresión de cómo el trabajo del Centro en desarrollo comunitario se mantiene entre los más avanzados.

En 1996, el equipo de coordinación de la investigación del Instituto de Estudios Sociales (IES) preparó dos estudios separados de las publicaciones. El primero se centró en la participación comunitaria y la gestión comunitaria. El informe identifica las primera aplicaciones del desarrollo basado en las comunidades y bosqueja tendencias y patrones en las publicaciones hasta el presente, incluyéndolo. Dada la magnitud de publicaciones y el extenso número de agencias internacionales de cooperación para el desarrollo que promueven el desarrollo comunitario en la actualidad, el estudio no puede ser exhaustivo. En lugar de esto, revisa las publicaciones selectivamente, haciendo mayor énfasis en las publicaciones generales de las agencias más destacadas y de los académicos en el campo.

Es segundo informe es una revisión de la facilitación gubernamental. La revisión tiene como novedad que utiliza publicaciones muy diferentes e intenta consolidar el conocimiento de un concepto relativamente nuevo. El informe incorpora publicaciones sobre administración pública, descentralización, privatización, ajustes estructurales y gobierno, además de sobre desarrollo comunitario. Al igual que el primer estudio, la revisión sobre facilitación es selectiva. Utiliza como denominador común publicaciones relacionadas con el desarrollo en los asentamientos urbanos y la gestión urbana.

En 1997, el equipo de coordinación de la investigación preparó un informe adicional que contrasta el trabajo del CNUAH (Hábitat) con los más avanzados. El informe coteja los estudios de las publicaciones con el informe de síntesis, en cuanto a la aplicación de los conceptos clave por parte del Programa. El informe demuestra (ver arriba, Parte II) que el Centro está a la par en participación comunitaria, y mucho más avanzado en gestión comunitaria y facilitación gubernamental.

(E) Análisis de cómo el programa y los conceptos aplicados reducen la pobreza

De todas las cuestiones investigadas, el tema de la «efectividad» (pregunta «c») representa el mayor reto. ¿Cómo puede determinarse si se reduce la pobreza y hasta qué punto, si se mejoran los asentamientos y si el hábitat es de mejor calidad?

Comenzamos con una afirmación sobre la reducción de la pobreza:

El estudio se enfrenta a la cuestión partiendo de una afirmación o hipótesis de trabajo: el PDC pone en práctica con éxito un conjunto de conceptos, los aplica a una serie de vecindarios y gobiernos locales seleccionados, y facilita el proceso por el que diversos artífices reducen la pobreza.

La afirmación se divide esencialmente en dos:

  1. El PDC introduce con éxito estrategias de facilitación gubernamental, mejora la participación comunitaria, y refuerza los conocimientos de gestión comunitaria

  2. Los conceptos aplicados por el PDC en forma de estrategias prácticas y herramientas, reducen de hecho la pobreza y mejoran las condiciones de vida y trabajo en los asentamientos humanos.

El estudio cuestiona no sólo si el PDC aplica los conceptos, sino también si los conceptos (tal y como se aplican) reducen la pobreza. Tanto los conceptos como el Programa están bajo investigación.

Ilustración de la afirmación con un esquema conceptual:

El esquema conceptual siguiente ilustra las relaciones entre la intervención del PDC, los conceptos aplicados, y su impacto combinado (efectividad) sobre la reducción de la pobreza y la mejora de los asentamientos.



El esquema muestra dos fenómenos: los niveles de intervención y el flujo direccional del análisis. En el ámbito nacional, el Programa efectuó macrointervenciones aplicando el concepto de facilitación gubernamental (con énfasis en las estrategias para programas de descentralización). En el ámbito de los gobiernos locales, el PDC emprendió mesointervenciones aplicando también el concepto de facilitación gubernamental. En el entorno del asentamiento, el PDC efectuó microintervenciones aplicando los conceptos de participación comunitaria y gestión comunitaria.

El esquema muestra el flujo direccional del análisis de dos formas: directa e indirecta. Las líneas de puntos indican el flujo directo del análisis de la intervención del PDC a los conceptos aplicados, y a la reducción de la pobreza y la mejora de los asentamientos. Las flechas indican el flujo indirecto del análisis de la intervención del PDC a la reducción de la pobreza. El esquema ilustra con flechas que el impacto del PDC en la reducción de la pobreza es indirecto. El programa intervino de forma secuencial en múltiples ámbitos (primero el gobierno, luego la autoridad local, y después los asentamientos). El efecto combinado en esta intervención múltiple tuvo un impacto en las condiciones de vida y trabajo dentro de los hogares de bajos ingresos de estos asentamientos.

Verificación de la afirmación:

Aunque el esquema conceptual ayuda a ilustrar la lógica del estudio, son necesarios otros métodos para comprobar la afirmación de que el PDC y los conceptos (tal como se aplicaron) son efectivos. La investigación cumple este requisito obteniendo datos de los asentamientos y de las autoridades locales de los lugares en los que intervino el PDC y comparándolos con datos obtenidos de otros asentamientos en los que no intervino el Programa. Al contrastar los asentamientos de esta forma, el estudio evalúa si –en igualdad de circunstancias (ceteris paribus)– la intervención del PDC tuvo un efecto significativo (relativamente grande) en la introducción de los conceptos en los asentamientos y las autoridades públicas. Las comparaciones controladas también permiten a los investigadores determinar si, ceteris paribus, los conceptos tal como los aplica el PDC tuvieron un efecto significativo (de nuevo, relativamente grande) en la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los asentamientos en los que actuó. El método de verificación de las afirmaciones por medio de la comparación de los asentamientos es, por supuesto, imperfecta. A menudo, no todas las circunstancias son iguales. Por ejemplo, otras organizaciones o autoridades públicas pueden haber intervenido en los asentamientos en los que no actuó el PDC. Pueden haber influenciado (positiva o negativamente) las condiciones en ese asentamiento. Promesas de campañas de elecciones locales, la clausura de una industria cercana, etc. también tienen impacto en las condiciones de los asentamientos.

Definición de pobreza:

La investigación se inspira en su propio marco y en las definiciones de pobreza para validar las afirmaciones de que los conceptos, tal como se aplican, reducen la pobreza. Como se menciona arriba (Parte «B»), el marco de la investigación incluye definiciones detalladas de los conceptos, compuestas de elementos, aspectos, y lo más importante, indicadores. Los investigadores pueden utilizar los indicadores para medir la calidad de la participación, gestión y facilitación, y determinar en qué asentamientos se aplicaron estos conceptos de forma efectiva.

Con respecto a la pobreza, la investigación se basa en definiciones internacionalmente reconocidas por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Estas definiciones incluyen indicadores que miden no sólo los ingresos sino también los patrones de consumo, y evalúan la formación. Los indicadores de pobreza también ponderan la posibilidad de acceso de las familias de bajos ingresos a vivienda, servicios básicos y prestaciones en los asentamientos, así como su calidad. Lo que es importante es que el estudio NO incluye en su definición de pobreza indicadores como igualdad entre los sexos, organización social, liderazgo democrático, adiestramiento, relaciones entre organizaciones populares y autoridades locales, o la calidad y la actitud del gobierno local.

¿Por qué? A primera vista, parece un descuido. La pobreza debería medirse en términos de indicadores sociales además de indicadores que calibren la capacidad de las familias de bajos ingresos para generar bienes y conseguir vivienda y servicios. De hecho, la investigación no descuida este aspecto. En su lugar, incorpora los indicadores sociales a los elementos y componentes de la participación comunitaria, la gestión comunitaria y la facilitación gubernamental. La «separación» de indicadores sociales y económicos de la pobreza es intencionada. Proporciona la base para un análisis de cómo las condiciones sociales tienen o no un impacto en las condiciones económicas y de consumo.

Obtención y procesamiento de la información:

El estudio tiene como primera fuente de información los seguimientos sobre el terreno. Las afirmaciones sobre la efectividad de los conceptos tal como los aplica el Programa se basan en seguimientos de 900 hogares, 120 líderes comunitarios, y 90 funcionarios del gobierno. Las cuestiones de cada uno de los seguimientos se derivan directamente del marco de la investigación. Cada cuestión y sus posibles respuestas son esencialmente aspectos e indicadores de los tres conceptos respectivamente. Los seguimientos de los funcionarios gubernamentales cubre las cuestiones relacionadas primariamente a aspectos de la facilitación gubernamental. La información sobre los aspectos de la participación y la gestión comunitarias se obtienen en principio a través de los seguimientos de los hogares y de los líderes. El seguimiento de hogares es la fuente de todos los datos para los indicadores de pobreza. Es importante remarcar que en todos los seguimientos se hace el mismo conjunto de preguntas. Esto permite a los investigadores analizar cómo se ven los mismos aspectos de participación y facilitación desde diferentes perspectivas (por ejemplo, hogares, líderes comunitarios y funcionarios gubernamentales).

El procesamiento de los datos obtenidos de los seguimientos es una difícil tarea. Requiere la organización de más de 200 preguntas de 1.110 seguimientos en dos idiomas, en siete países. En lugar de comparar las respuestas de la gente a las 200 preguntas, el estudio compara las respuestas a los grupos de preguntas. Remarquemos que la mayoría de las preguntas se basan en los aspectos de participación, gestión y facilitación dentro del marco de la investigación, adaptados a los seguimientos. Esencialmente, la investigación revisa cada aspecto, reagrupando de forma acorde todas las preguntas. Por ejemplo, dentro del concepto de la participación comunitaria, hay un número de preguntas sobre el liderazgo. El estudio concentra todas las preguntas relevantes en relación al liderazgo comunitario y luego almacena la forma de responder de cada persona sujeta al seguimiento. Los investigadores componen índices para el liderazgo, añadiendo sistemáticamente la forma de responder de la gente a todas las preguntas relevantes. Los índices se «puntúan» de forma que cada pregunta se añade a las demás dando una cantidad de puntos posibles y acumulativos para cada aspecto. Por ejemplo, el liderazgo consiste en preguntas sobre el carácter democrático de las elecciones, el grado de representación, etc. La «puntuación» del liderazgo de un seguimiento en concreto será alta cuando la variable del carácter democrático, de la representación, etc. tengan todas una alta apreciación, resultando la mayor calificación acumulativa posible. Por el contrario, los valores bajos en todas las preguntas resultarán en la puntuación más baja. Al componer de esta manera los índices, basándose en un conjunto de variables ordenadas (preguntas), los investigadores pueden gestionar el conjunto completo de aspectos del estudio. Esto, a su vez, proporciona la base para la comparación de los aspectos en los asentamientos y distritos donde el Programa intervino o no.

Interpretación de los datos por los equipos investigadores nacionales e internacionales:

En 1997, los equipos nacionales de investigadores en colaboración con personal de proyecto del PDC llevaron a cabo investigaciones sobre el terreno. Los equipos de investigación identificaron asentamientos y seleccionaron al azar hogares dentro de estos asentamientos. El criterio de selección de los asentamientos se basó no sólo en la intervención del PDC, sino también en la proximidad a la sede del gobierno, la densidad de población, la capacidad del gobierno local, la localización costera y el nivel socioeconómico. los equipos investigadores nacionales recopilaron sus resultados en informes de países, un informe por cada uno de los siete países. Los resultados se basaron en comparaciones de varios aspectos de participación, gestión y facilitación en asentamientos y regiones en los que intervino el PDC, con otros en los que el Programa no trabajó con organizaciones del asentamiento ni autoridades públicas.

Además de resumir los resultados del procesamiento de los seguimientos, los equipos nacionales de investigación también consideraron factores que tuvieran impacto en la efectividad de los conceptos (tal como los practica el PDC) en la reducción de la pobreza. Los equipos formularon hipótesis específicas para cada país sobre los factores y su impacto en la efectividad del PDC. Por ejemplo, en Zambia, los investigadores compararon los resultados de las preguntas de los seguimientos llevados a cabo en asentamientos urbanos y rurales para determinar si la densidad de población era un factor de influencia en la efectividad de la participación, gestión y facilitación. Los investigadores en otros países consideraron la influencia en la efectividad de la proximidad del asentamiento a la sede del gobierno, cotejaron ciudades pequeñas y grandes, la capacidad del gobierno local, nivel socioeconómico de la población, etc. Los equipos de investigación basaron sus resultados en comparaciones directas entre asentamientos que encajaban en el estereotipo (por ejemplo, urbano o rural, cerca o lejos de la capital, etc.).

A finales de 1997 y en 1998, el equipo de investigación del Instituto de Estudios Sociales (IES) analizó los resultados utilizando conjuntos de datos procesados basados en seguimientos efectuados en los siete países. Su trabajo se resume en dos informes. El primero es un análisis de la efectividad de los conceptos, tal como los practica el PDC, sobre la reducción de la pobreza, la mejora de los asentamientos y la calidad del hábitat. El informe sobre efectividad proporciona el razonamiento analítico que subyace tras los resultados principales del estudio esbozado arriba (Parte II). El segundo informe analiza las variaciones regionales y bosqueja recomendaciones basadas en los resultados de la investigación.

El equipo de investigadores del IES también produjo en 1998 un informe detallado sobre el diseño de la investigación y los métodos utilizados para el estudio, de los que esta sección constituye un breve sumario.

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